Még nem láttam az Ab-határozat indoklását, ezért nem is tudom véleményezni (az interjú október 26-án délelőtt, közvetlenül az Ab döntését követően készült, még az Ab jogosítványait korlátozni akaró fideszes javaslat benyújtása előtt - a szerk.). Korábban egyébként már volt rá példa, hogy év közben változott az adózási kötelezettség, csak eddig mindig pozitív irányba, aminek persze akkor mindenki örült. Az Országgyűlés nemrég elfogadott egy olyan alkotmánymódosítást, ami az adókötelezettségre vonatkozóan lehetővé teszi az adóéven belüli változást. Ez a módosítás - amely az adóéven belül és csakis az adózásra vonatkozóan engedi a visszamenőleges hatályt - abból indult ki, hogy az alanyok bevételeit tárgyév végén adóztatja az állam, akkor derül ki, hogy kinek mekkora az összevont adóalapja, minden adózási kötelezettségének eleget tett-e az adóalany. Természetesen azzal egyetértek, hogy más jogszabályok esetében - különösen a büntető törvények esetén - a visszamenőleges hatály megengedhetetlen, a jogállam alapvető normáit sérti. A kormány is ezen az állásponton van: mi sem jelzi ezt jobban, mint hogy a tilalom most bekerült az új jogalkotási törvénybe. A kérdésre válaszolva a különadó esetében közérdekről van szó, olyan intézkedésről, amelyet az emberek 98 százaléka támogat. Mindenki azt szeretné, ha megszüntetnék a gátlástalan többmilliós végkielégítéseket.

A Fidesz és a KDNP frakciója az utóbbi hónapokban számtalan alkalommal módosította az alkotmányt. Miért van erre szükség, hiszen a miniszterelnök ígérete szerint rövidesen elkészül az új alaptörvény?

Hatszor módosította a parlament az alkotmányt, most jön a hetedik. Az elmúlt hónapokban olyan alkotmányozási kérdések merültek fel, amelyekkel nem lehetett több évet várni. Ráadásul azért sem várhattunk, mert még nem tudjuk, hogy mi lesz az új alkotmányban. Hadd említsek egy példát. Nem tudjuk még, hogy a miniszterelnök-helyettes kinevezésének szabályai hol fognak szerepelni, az alkotmányban, vagy valamelyik sarkalatos törvényben. Viszont az új kormánystruktúra kialakításával nem várhattunk addig, amíg ez a kérdés eldől, tehát az átmeneti időre is módosítani kellett a hatályos alkotmányt.

Miért kellene több évet várni? Orbán Viktor tavaszra ígérte az új alaptörvényt.

Az egy dolog, hogy mikorra készül el az új alkotmány, de annak még hatályosulnia is kell. Lényeges kérdés ugyanis, hogy a parlament melyik koncepció mellett teszi le a voksát. Az alkotmány-előkészítő bizottság által eddig elkészített dokumentumokból kiviláglik, hogy az új alaptörvény a mostanihoz képest jóval rövidebb szöveg lesz. Csak a legalapvetőbb szabályokat tartalmazza majd, az alkotmányos intézményeket nem fogja részletesen szabályozni, azokat áthelyezi a sarkalatos, kétharmados törvényekbe. Ha ez így lesz, akkor ez szabályozási kényszert fog eredményezni a kétharmados törvények körében is. Tehát attól, mert az Országgyűlés tavaszra megalkot egy új alkotmányt, még nem biztos, hogy azonnal hatályba is lép, hiszen még szinkronba kell hozni vele a fő közjogi intézményekre - Alkotmánybíróságra, Állami Számvevőszékre, Nemzeti Bankra stb. - vonatkozó szervezeti törvényeket is.

Folytatódik a jogalkotási rohamtempó?

Rohamtempó nem lesz, de mint a jogalkotásért felelős államtitkár arra készülök, hogy 2014-ig folyamatos jogalkotásban lesz az Országgyűlés. Ki kell alakítani azt a közjogi rendszert, amit az új alkotmány meghatároz. Úgy tűnik, hogy a parlamentáris köztársaság alapvető szabályai nem változnak, de az összhang megteremtése érdekében néhány ponton hozzá kell nyúlni majd a sarkaltos törvényekhez.

Milyen szerepe van a kormánynak az alkotmányozásban?

Kodifikációs szerepe van. A munkatársaim folyamatosan figyelemmel kísérik a parlament alkotmány-előkészítő munkáját, az elkészült koncepciókat pedig - ha egyelőre vázlatosan is - jogszabálytervezetté alakítják, melyek közül persze a parlament fog választani. Még nem tudni, hogy a végső tervezet ki fogja benyújtani, nyilván az lenne az elegáns, ha az Országgyűlés alkotmányügyi vagy az alkotmány-előkészítő bizottsága tenné meg, de ők nem végeznek kodifikációs munkát, ez miránk hárul.

Az új jogalkotási törvény (pdf) indoklása szerint "a XXI. századi követelményeknek megfelelően előtérbe kell helyezni (…) a várható következmények előzetes vizsgálatát". Csakhogy az előzetes hatásvizsgálatot az Alkotmánybíróság által megsemmisített 1986-os törvény, sőt egy 1994-es kormányhatározat is tartalmazta, az elmúlt húsz évben mégis úgy kerületek a Ház elé a javaslatok, hogy a következményeket senki nem mérte fel, a törvényalkotók lényegében kísérleteztek a magyar társadalommal. Mi garantálja, hogy ez változni fog?

A hatásvizsgálatok készítése azért most is kötelező kelléke a jogalkotásnak. A kormányon belül a közigazgatási egyeztetésre bocsátott előterjesztéseknek most is van hatásvizsgálati lapja. Újdonság, hogy ezeket a vizsgálatokat egységesíteni fogjuk, megszabjuk, hogy mit tartalmazzon egy-egy ilyen hatásvizsgálat. Ez még nincs benne a beterjesztett tervezetben, ezt a kormány egy alacsonyabb szintű jogszabályban fogja részletezni, amely tartalmazni fogja a módszertan leírását.

Hogyan fogják megbecsülni, mérni a várható hatásokat?

Egy törvényjavaslatnak lehet társadalmi és gazdasági hatása, illetve van költségvetési vonzata is. Egzakt módon inkább ez az utóbbi határozható meg, azaz kiszámolható, hogy egy új jogszabály, egy új intézmény mennyibe kerül az adófizetőknek. Ez mindenféle külön jogszabályi háttér nélkül most is megtörténik, a kormánynak elemi érdeke, hogy a törvényjavaslatok költségvetési hatásait előre bekalkulálja. Ami a társadalmi következményeket illeti: jobb esetben a törvény hatásai egybeesnek azokkal a célokkal, amiket a jogalkotó a javaslattal el akart érni. Ha nem így történik, akkor rossz és alkalmatlan a törvény. Ilyen volt a pár éve kidolgozott lobbitörvény, ami egyáltalán nem működött a gyakorlatban, ezért az új jogalkotási törvénnyel hatályon kívül fogjuk helyezni. Míg a költségvetési hatásokat ki lehet számolni, azt nagyon nehéz megállapítani, hogy milyen áttételes társadalmi hatásai lesznek egy-egy törvénynek, ez már-már a jóslás kategóriájába tartózik. Vegyünk például a kidolgozás alatt álló új Polgári törvénykönyvet. Legfeljebb feltételezéseink lehetnek arról, hogy milyen hatása lesz évek múltán a családra vagy a társadalmi kohézióra, és ezek a feltételezések nehezen számszerűsíthetők, nem határozhatók meg pontosan.

Tehát a hatásvizsgálatokat a költségvetési kérdésekre fogják szűkíteni?

A mérhetőségre helyezzük a hangsúlyt. A törvénytervezetek indoklása most is tartalmaz ilyen elemeket, csak nincsenek részletesen kibontva, tehát nem jelzik tételesen, hogy a javaslat következményeként hány milliárd fog ide vagy oda menni. Ezen fogunk változtatni.

Kik fogják elkészíteni a kötelező hatásvizsgálatokat? Lesz egy ezzel foglalkozó önálló szerve a kormánynak?

A törvény az előterjesztő kötelességébe utalja, tehát annak a minisztériumnak lesz a felelőssége elvégezni a hatásvizsgálatot, amelyik az adott tervezetet kezdeményezi és előkészíti.

Az új kormány hivatalba lépése óta a legtöbb törvényjavaslatot a kormánypárti képviselők és nem a kabinet terjesztette be. Többek között az évi 60-70 milliárdból gazdálkodó közmédiumok radikális átalakítását is két képviselő készítette elő. A képviselői indítványok esetén is kötelező lesz a hatásvizsgálatok elvégzése?

Ezzel olyan adminisztratív terheket rónánk rájuk, ami megnehezítené a legalapvetőbb joguk, a törvénykezdeményezés gyakorlását. Egyébként sincs meg az ehhez szükséges apparátusuk. Viszont az egyéni képviselői indítványok számos szűrőn mennek át: a tervezeteket minősítik az illetékes bizottságok, esetenként a kormány is véleményt formál róluk, végül ott van a részletes vita és a szavazás. A költségvetési törvényjavaslathoz most sem lehet másképp módosító indítványokat beterjeszteni, csak ha az előterjesztő képviselő kitölt egy formanyomtatványt, melyen nem csak azt köteles feltüntetni, hogy mire kér pénzt, de azt is, hogy ezt honnan venné el. Bár a képviselői indítványok esetén nem lesz kötelező a hatásvizsgálat, lényeges előrelépésnek tartom, hogy az önkormányzati rendeletalkotásnál viszont már az lesz.

Az új jogalkotási törvény nemcsak előzetes, de utólagos hatásvizsgálatot is előír. Bizonyos időközönként felmérik majd, hogyan működnek a jogszabályok a gyakorlatban?

Ez a jogszabályok hatályosulásának vizsgálata. 3-5 évente érdemes megnézni, hogy például egy adott társadalompolitikai jogszabály milyen hatással van a gyerekvállalásra. Az Országgyűlésben ez most is bevett gyakorlat, ahol az albizottságok vizsgálják a hatályosulást, és tesznek javaslatokat a szükséges módosításokra. Ezt szeretnénk rendszeressé tenni a kormány munkájában is.

Az előbb említette a lobbitörvényt. Már a 2006-os megalkotása előtt figyelmeztettek az erre szakosodott civil szervezetek, hogy a törvény nem fogja csökkenteni a korrupció mértékét. Előre megmondták, miért nem fog működni, a parlament mégis megszavazta. Most ráadásul kivették a jogalkotási törvényből a társadalmi egyeztetésre vonatkozó előírásokat, ami tovább ronthatja a jogalkotás minőségét.

Ebben a törvényben a jogalkotás szakmai és minőségi kérdéseit szeretnénk szabályozni. Ettől elválasztandó kérdés, hogy a civilek hogyan kapcsolódnak be a jogalkotásba. Az 1986-os törvény két félmondatot tartalmazott az egyeztetésről, és egy szót sem ejtett arról, hogy egyes jogszabályok megalkotásába kiket kell bevonni. Úgy gondoltuk, ez a kérdéskör megér egy külön törvényt, ráadásul azzal, hogy szétválasztottuk a jogalkotást és társadalmi részvételt, megteremtettük a lehetőséget, hogy az utóbbit feles törvényben lehessen szabályozni (az alkotmány szerint a jogalkotásról szóló törvény elfogadása, módosítása minősített többséget igényel - a szerk.). Tehát minden kormány szabadon eldöntheti, hogy miként érvényesítené a társadalmi részvételt a jogalkotásban.

Ha a törvények utólagos vizsgálatával a korrekció lehetőségét akarják megteremteni, akkor nem értem, miért kell 9 évre bebetonozni kétharmados szabályokkal a legfőbb ügyészt, akit a jövőben még interpellálni sem lehet a parlamentben.

Az interpelláció a politikai felelősségre vonás, és nem a parlamenti ellenőrzés eszköze. Továbbra is lehet majd kérdéseket intézni a legfőbb ügyészhez, aki ezen felül éves beszámolót tart az Országgyűlésben. Az interpellációra adott válasz esetleges leszavazása viszont már politikai esemény, pedig az ügyészség nem politikai, hanem szakmai felelősséggel tartozik a parlamentnek. A magyar közjogi rendszerben politikai felelőssége egyedül a kormánynak van.

Akkor miért nem vonják egyszerűen kormányzati felügyelet alá?

Jelen helyzetben, amikor a hivatali bűncselekmények, a korrupció elleni küzdelemben nagy szükség van a független ügyészségre, semmiképpen nem vonható kormányzati felügyelet alá. Most arra van szükség, hogy az ügyészséget megóvjuk mindenfajta politikai behatástól, és biztosítsuk, hogy kormányváltásoktól, ciklusoktól függetlenül végezhesse a munkáját. Ezért nem vonjuk a kormány alá, és ezért növeljük kilenc évre a legfőbb ügyész megbízatását.

Eredetileg is hat évre választják, ami szintén átnyúlik a választási ciklusokon. Miért pont kilenc év?

Az alkotmánybírákat 9 évre, az ÁSZ elnökét 12-re választják. Tehát léteznek a hatéves megbízásnál hosszabb megbízások is a magyar közjogban. Persze ezek fényében indokolt lenne meghosszabbítani a legfelsőbb bíróság elnökének hatéves mandátumát is, de a legtöbb alkotmányjogász szerint ez most nem lehetséges, hiszen Baka Andrást eredetileg hat évre választotta a parlament, és menet közben nem lehet változtatni. Ám a következő főbíróválasztás előtt már hozzá lehetne igazítani a főbíró mandátumát a legfőbb ügyész 9 éves mandátumához.